2014年第8期封面
  高鐵新城窘境
  文/《財經國家周刊》記者  蘭亞紅 陳星月
  “施工現場塵土飛揚,高鐵一開黃金萬兩。”在安徽北部城市蚌埠高鐵站,這幅標語曾在周邊的施工現場懸掛多時。
  如蚌埠一樣,在京滬高鐵、京廣高鐵沿線,很多地方都以高鐵站為核心,規劃建設了大面積的高鐵新城,意圖拉動經濟快速增長,拉開城市發展骨架。
  理論上,高鐵站點建設將加速城市產業升級和極化佈局,提升周邊土地價值,引發城市空間格局的轉變。但是,中國上一輪高鐵建設對於周邊土地價值的提升和城市空間佈局的優化作用,並沒有體現出來。
  中國城市規劃學會秘書長石楠直言不諱:“最大的問題是高鐵站點建設大幹快上,沒有和周邊的土地開發相結合。”
  規劃窘境
  從北京西站乘坐京廣高鐵,僅用時40分鐘就到了保定東站。氣派的大站房,寬闊的站前廣場,與全國其他很多高鐵站點面貌相似。
  除候車大廳內一間小店外,站前廣場及周邊沒有任何的商業配套。大量農地綿延環繞,遠處可見依稀分散的村落,幾座高樓孤零零地聳立其中。
  保定市規劃局負責人告訴《財經國家周刊》記者,隨著京津冀協同發展上升為國家戰略,保定市目前正在結合新形勢、新情況、新需要,“對原有高鐵新城規划進行審視修改”。
  另一個位於京滬高鐵線上的德州東站,雖距北京僅一個多小時車程,但從德州東站乘坐公共交通到德州城區,仍需約一個小時。高鐵帶來的便捷性大打折扣。
  德州市經濟技術開發區規劃分局提供的資料顯示,德州市高鐵新城規劃占地面積56平方公里,計劃打造成“科技引領、產業支撐、產城融合、宜居宜業”的新城。
  然而德州市國土局相關負責人坦言,德州高鐵站的影響力並未顯現。高鐵站點距城區較遠,且存在土地利用總體規劃調整等問題,真正與城區的接軌有一定難度。因此,對周邊地價尚未產生顯著的影響。
  保定和德州面臨的窘境,幾乎出現在上一輪高鐵站點坐落的大部分二三線城市。
  “高鐵站點紅線內外土地綜合開發的增值利益顯而易見,但是由於規劃沒有協同,數以千億元潛在的土地收益已被白白浪費。”國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌對此表示痛心。
  他認為,對於已建成的高鐵線,出於高鐵運行安全考慮,紅線內鐵路用地變更屬性進行商業開發已不可能,而紅線外土地增值收益的實現,仍需要“一個較長時間的培養過程”。
  盤活之策
  國土部相關部門負責人告訴《財經國家周刊》記者,對於以往高鐵建設規劃和城市規劃“兩張皮”造成的土地利用問題,在鐵路沿線土地綜合開發政策制定層面,已經難以解決。
  北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥也認為,已建成高鐵站點的土地開發已經木已成舟,中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財政日子也不好過,顯然不願意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。
  石楠認為,要解決已經建成站點周邊區塊的生態問題,只能寄希望於當地政府,通過IT、物流等門戶型產業的引進以及城市內公交的無縫銜接,也可以培育成城市間的鐵路城鎮,起到促進區域融合的作用。
  保定市國土局土地利用處處長馬春喜表示,保定高鐵新區除了高鐵車站、站前廣場,其餘區域尚未按照城市規划進行開發,仍有一些村莊存在開發空間。
  2013年,高鐵站附近出讓了兩宗地,一塊是住宅,一塊是商業,都是300萬元/畝,扣除一級開發成本,土地增值收益在250萬左右,“較高”。
  “但是保定高鐵線走向以東大量是基本農田及耕地。如果進行商業開發,一是需要適當增加城市用地規模,二是土地指標要傾斜,三是耕地占補平衡困難,同等條件的後備資源缺乏。”馬春喜認為,國家在這類土地的政策方面應該予以支持,並加大相關基礎設施的資金投入。
  德州市國土局相關負責人也表示,德州的高鐵新城開發同樣面臨土地指標制約、發展空間有限、資金緊張等突出問題。今後計劃重點做好“統”的文章,統一規劃、統一建設、統一項目監管、統一宣傳推介,形成“佈局合理、功能清晰、聯動發展的一體化開發”。
  吸收上一輪高鐵站建設的教訓,金永祥認為,新一輪的高鐵建設,必須做到高鐵沿線土地綜合開發規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃的融合,統籌開發高鐵站房地上和地下空間,統籌站場和周邊土地開發,實現土地開發價值的最大化。
  鐵路造城謀局
  文/《財經國家周刊》記者 蘭亞紅 劉亮
  鐵路建設掛鉤沿線土地綜合開發的政策,業界呼籲已久。
  2013年8月,國務院發佈《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發[2013]33號,下稱“33號文”)提出,支持鐵路車站及線路用地綜合開發,授權中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產經營性劃撥土地。相關政策由國土資源部牽頭制定。
  33號文發佈後已半年多,《財經國家周刊》記者獲悉,國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發的方案,並已征求各部門、單位意見。國土部和國家發改委也形成了打造“鐵路城鎮綜合體”的共識。
  這一政策思路被寄予厚望:既有利於緩解鐵路建設和運營的資金難題,構建鐵路投資盈利模式,激活中鐵總的“造血”能力,吸引社會資本進入;又能通過沿線土地綜合開發和城市總體規劃的融合,推動城鎮化建設,帶動地方經濟,促進區域融合。
  如此龐大的計劃,勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受《財經國家周刊》記者採訪時坦言:“這是個大政策,涉及到土地出讓制度,又涉及到發揮市場配置資源的決定性作用,到底要以什麼樣的優惠政策吸引企業參與,一下子定不下來。”
  TOD模式
  國土部一位負責人在近期一次內部會議上透露,在研究制定相關政策的過程中,國土部已經和國家發改委形成了一項打造“鐵路城鎮綜合體”的思路共識。
  “就是允許把鐵路周邊一部分土地增值收益返給鐵路公司,綜合鐵路站場和周邊土地物業開發規劃,用鐵路串起新城建設,帶動區域一體化。”這位負責人表示,決策層對於該思路也表示了贊同。
  國土部相關部門負責人告訴《財經國家周刊》記者,推進鐵路周邊土地綜合開發,採取TOD模式(以公共交通為導向的發展模式)推動發展新型城鎮,一直是土地利用方式的重要探索方向。“鐵路城鎮綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。
  “國際上有很多成功的經驗,比如歐洲,大量的通勤交通是靠鐵路來完成的。採取TOD模式,沿著交通幹線串糖葫蘆似的佈置居民點,從而形成具有一定功能的衛星城鎮。”中國城市規劃師學會秘書長石楠表示。
  石楠認為,相比公路周邊分散而低效的土地開發利用模式,空間距離在200-1000公里的城市群,最適合通過建設城際鐵路進行串聯。這有利於提高土地利用效率,防止城市“攤大餅”式蔓延。
  一些省市走在了前面。如廣東省在2012年1月份出台的《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》中,便提出通過TOD模式打造“城市綜合體”的概念。
  國土部、國家發改委等部門曾多次到廣東進行調研,對其通過將城際鐵路建設與沿線土地開發相結合籌集資金、規劃建設鐵路小鎮、推動珠三角區域城市群發展的做法,給予了肯定。
  據國土部相關部門負責人透露,國土部已經形成了鐵路沿線土地綜合開發的政策初稿,並征求了財政部、住房和城鄉建設部、國家發改委、交通運輸部、中鐵總、國務院法制辦等部門、單位的意見,意見分歧“相當大”,何時能形成最終上報方案尚不確定。
  中鐵總考量
  中鐵總對於鐵路城鎮綜合體一直持積極態度,並有意在今年的鐵路開發建設中引入實踐。其對鐵路城鎮綜合體的興趣,很大程度上源於破解債務困境的緊迫性。
  按照33號文要求,國土部牽頭制定的鐵路沿線土地綜合開發政策,不僅要有利於促進新型城鎮化建設、改善區域經濟發展環境,還有利於解決中鐵總面臨的債務困境,並尋找鐵路投資新的盈利模式。
  近年來中鐵總在鐵路建設中,過分依賴債務性融資,導致其資產負債率一直呈攀升趨勢。
  中鐵總今年3月7日發佈的《中國鐵路總公司2014 年度第一期短期融資券募集說明書》顯示,截至2013年三季度末,中鐵總的總負債已經超過3.06萬億,資產負債率達63.2%。
  這份說明書還特別說明,隨著鐵路“十二五”發展規劃的逐步實施,發行人資產負債率仍可能進一步上升,存在資本支出進一步增加的風險。
  過去多年,中鐵總將鐵路及站點建成後,地方政府通過出讓、開發鐵路站場附近的土地,獲得了大量增值收益,由於政策原因,中鐵總未能從中獲益。
  北京交通大學經濟管理學院教授武劍紅介紹,大約十年前,就曾有專家建議通過對鐵路沿線土地進行商業開發,籌集資金,但未獲重視,當時的政策條件也不允許。
  鐵道部經濟規劃研究院的一位專家告訴記者,原來國家對鐵路建設用地卡得很緊,要求鐵路正線、站場用地盡可能節約,且只能用於鐵路客貨運輸。
  33號文件出台後,允許將鐵路建設與周邊土地資源商業開發及城鎮化建設結合起來,獲得開發收益,這對鐵路公司而言無疑是重大政策利好。
  “33號文件頒佈後,中鐵總非常重視,並要求新的客專設計都要進行商業開發方面的研究,如鐵路站場紅線內外土地規劃如何兼顧商業開發。”鐵道第三勘察設計院集團有限公司一位工程師說。
  2014年1月,中國鐵路招標網發佈了《中國鐵路總公司土地評估和土地授權經營資產處置項目評估機構選聘招標公告》。通過招標,聘請國內專業機構,對全國18個鐵路局、直屬專業運輸公司和鐵道科學研究院的鐵路用地進行價值評估,重點是摸清哪些地塊具有商業開發價值。
  2月23日至24日,中鐵總召開資產經營開發工作會議。中鐵總副總經理彭開宙在部署工作時強調,2014年在土地綜合經營開發方面要取得突破性進展。2月25日,中鐵總土地評估和土地授權經營資產處置項目評估機構選聘招標工作啟動。
  “目前我們正在一邊做準備,一邊等待配套政策。”一位中鐵總人士告訴《財經國家周刊》記者。
  收益之爭
  中鐵總的“算盤”,卻引起各主管部門的分歧。爭議主要集中在鐵路沿線土地開發主體、開發規模、開發模式、增值收益分配等方面。
  《財經國家周刊》記者瞭解到,中鐵總在國土部征求意見時,曾希望借鑒“港鐵模式”。
  概括而言,港鐵模式是指將軌道交通和沿線物業捆綁統一開發。港鐵公司在地鐵建設前期就獲得地鐵沿線有關車站、車場、上蓋和周邊地區的開發權,開發商按照港鐵公司所定標準興建物業並向政府繳付地價,物業出售或後期運營利潤雙方“五五分成”。
  但是港鐵模式在內地面臨的最大障礙就是土地出讓制度。法律規定,劃撥用地不能直接進行商業物業及住宅開發,必須經出讓補交地價後才能進行。33號文也規定:“開發利用授權經營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個人轉讓的,應當依法辦理出讓手續”。這就意味著中鐵總要盤活其原生產經營性劃撥土地,首先需要變更土地用途。
  國土部相關部門負責人分析認為,土地出讓有協議和招拍掛兩種。33號文說依法辦理出讓手續,“沒說一定要招拍掛”。中鐵總也更傾向以協議出讓的方式從地方政府手裡拿地。
  該負責人介紹說,協議出讓最關鍵的是原土地權屬人可以繼續使用這塊地,而且補繳的地價只要不低於最低價標準就是合法的。這意味著協議出讓形成的地價要比招拍掛低很多。
  問題在於,對於土地所在地的地方政府來說,他們卻更願意將土地收回重新組織招拍掛,因為增值收益會高很多。
  國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌認為,土地如果協議出讓給鐵路公司,實際上等於各級政府去補貼鐵路,擠占了地方本就有限的財力,會降低地方政府今後推進鐵路建設的積極性。
  此外,在新建鐵路沿線土地綜合開發的用地規模上,各方也有不同看法。按照現行政策規定,鐵路用地紅線外的土地增值收益全部應歸地方政府所有。也就是說,紅線怎麼劃定,直接影響到地方政府的收益和讓利規模。
  前述國土部相關部門負責人表示,開發規模如何劃定、中鐵總是否可以一二級聯動、土地增值收益如何分成、土地指標如何分配、政策是否包含已建成高鐵站點周邊土地開發等等,均存在爭議,目前“無法定論”。
  地方探路
  不只中鐵總憂慮相關政策的難產,各省市鐵路建設投資平臺也在熱切盼望國土部能出台相關配套政策。
  在鐵道部時期,各省市政府只是鐵路建設中的配角。2011年後,由於鐵道部集中力量建設國家幹線鐵路,鐵道部隨後決定將地方鐵路投融資、建設及運營主導權下放給地方政府,各省鐵路投資建設平臺隨即迎來了融資難題。
  浙江省鐵路投資集團有限公司(下稱“浙江鐵投”)採取了多元化發展的方式,通過在科技化工、房地產業、裝備製造、金融服務等領域培育優勢企業,獲得利潤,反哺鐵路建設,這一模式正在被其他省市鐵投公司效仿。
  廣東省在全國率先進行“城際軌道交通加土地綜合開發”的嘗試,也是目前全國惟一在地方鐵路建設中進行此項嘗試的地區。
  2012年1月,廣東省政府印發《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》,明確採取TOD模式,推進城際軌道交通沿線土地綜合開發,打造一批“城市綜合體”。沿線土地綜合開發的收益,首先用於彌補城際軌道交通項目建設及運營的資金缺口。
  廣東省發改委主任李春洪在接受《財經國家周刊》記者採訪時坦言,廣東在TOD開發實踐工作中,還存在一些政策層面需要破解的問題。
  李春洪介紹說,建設用地進行商業開發,必須經過政府收儲後進行招拍掛,增加了TOD模式土地開發的難度。另外,對軌道交通站場土地進行商業開發,是否可以減免土地增值稅?如果按目前標準征收,土地開發利潤會大幅減少,同樣難以形成對公益性事業的支持。
  此外,軌道交通站點的地上地下空間產權如何分割也是一個問題。目前,對鐵路站場“分層設權”的問題,既缺乏明確的法律界定,也沒有很好的實際解決辦法。
  市場主導
  在國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌看來,鐵路沿線土地綜合開發可有三種模式:一是全權交給鐵路公司來操作;二是鐵路公司和地方政府合作;三是地方政府主導,並把土地增值利益一部分返還給鐵路公司。他認為雙方合作的方式最為合理,也最為現實。
  對於存量鐵路用地的商業開發,他建議給予特殊政策,由中鐵總統一負責土地綜合開發規劃修編和土地屬性變更工作,再由中鐵總與地方政府合作進行土地一級開發,招拍掛進行二級開發。
  對於新建鐵路沿線土地的綜合開發,劉斌認為也需變更相關政策,即地方政府返還部分出讓收益給鐵路公司。返還多少,可依據鐵路建設情況和土地增值價值測算確定。
  北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥認為,對於城際間鐵路建設,要促動鐵路建設用地規劃和周邊土地開發規劃協同,允許捆綁出讓,並將鐵路沿線土地招拍掛出讓後的增值收益中的一部分返補給鐵路公司。至於“紅線”範圍劃多大、增值收益返多少,應該讓雙方依據具體項目情況進行合理測算後協商確定。
  “政策制定不能違背現行法律規定,不能影響工程安全,要節約集約用地,保證資金安全。”上述國土部相關部門負責人表示,國土部的政策底線,是搭設一個平臺,由鐵路公司和地方政府去談判,“依據市場規則,自己談”。
  (《財經國家周刊》實習記者李馨對本文亦有貢獻)
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